建立太平洋防御联盟的理由

美国需要一个新的亚洲联盟来对抗中国

美国现在应当在亚洲建立集体防御协定。几十年来，这样的协定既不可能也不必要。但如今，面对来自中国的日益增长的实力，它既可行又至关重要。该地区的美国盟友已经在加强自身防御，并建立更紧密的军事联系。但如果没有对集体防御的坚定承诺，印太地区将走上动荡和冲突的道路。

撇开战术上的调整不谈，中国对于“实现中华民族伟大复兴”的抱负始终未变。收复台湾，南海确权，这都将挑战到美国的盟友利益。

倘若进展顺利，其结果将是形成一个由中国主导的秩序，使美国沦为一个实力削弱的大陆性大国：经济不那么繁荣，安全得不到保障，无法充分进入或引领世界上最重要的市场和技术。

经过数十年对军队资源的投入和建设，中国很快就会拥有足以实现这一愿景的军事实力。但正如伯恩斯所指出的那样，“对能否顺利收复台湾心存考量”。

让这种疑虑持续存在——不仅针对收复台湾，也针对该地区安全态势——应当成为美国外交政策的首要任务。这需要让中方相信，任何态势升级最终都将付出无法承受的代价。

抱着这一目标，美国投资于先进的军事能力，并开发了新的作战概念。它将更多机动性强、杀伤力大的军事力量部署到亚洲的战略要地。

至关重要的是，美国还对其在该地区的安全伙伴关系进行了全面改革。在过去几十年里，华盛顿的主要关注点是建立紧密的双边关系。相比之下，近年来，美国采取了一种更具网络化的方式，赋予其盟友更大的责任，并鼓励它们不仅与华盛顿建立更紧密的关系，而且相互之间也加强联系。这些变化给中国带来了新的军事和地缘政治挑战，从而加深了中国对相关军事行动可行性的考量。

这种新的、更具多边性的做法标志着迈向更强有力威慑的关键一步。但由此产生的防务举措仍过于松散和初级。面对中国持续的军事现代化，真正的威慑需要只有集体防务安排才能提供的意志和能力。

这样的联盟——不妨称之为“太平洋防务协定”——将把目前最一致且准备应对中国挑战的国家联合起来：澳大利亚、日本、菲律宾和美国。如有必要，其他成员也可加入。

怀疑论者可能会争辩说，在特朗普政府似乎否认美国联盟重要性的背景下，这样的安排是不可行的。

但事实是，尽管存在经济和外交紧张局势，华盛顿和盟国首都的领导人仍在努力深化印太地区的军事合作。就防务事务而言，迄今为止，延续性远多于破坏性。

只要特朗普政府避免采取损害美国盟友的经济措施，该地区朝着集体防御发展的趋势就有可能持续下去。而且，如果特朗普政府最终缺乏抓住这一机遇的远见和雄心，防务部门仍可以也应该为未来的领导人奠定基础。

| 时代变了

这并非华盛顿首次面临如何在亚洲构建安全伙伴关系的问题。二战后，美国在该地区精心打造了一个联盟网络，旨在遏制苏联扩张，巩固自身在东亚的军事存在，并缓和其盟友之间的内部紧张局势。

这个由澳大利亚、新西兰、日本、菲律宾、韩国、台湾地区和泰国分别签订的安全协议组成的网络，很好地服务于其成员。它使印度洋-太平洋地区的大部分地区免受大国冲突的影响，为数十年的显著经济增长创造了条件。该网络还表现出强大的韧性，经受住了朝鲜战争和越南战争、一波又一波的去殖民化和民主化浪潮，甚至冷战的结束。

值得注意的是，该网络从未超越一系列分散且几乎完全双边的联盟。在欧洲，美国官员拥护集体防御：对一个盟友的攻击会被视为对所有盟友的攻击。（这就是 1949 年北大西洋公约组织成立背后的逻辑。）然而在亚洲，类似的愿望却未能实现。

正如美国战后安全秩序的设计师之一约翰·福斯特·杜勒斯在 1952 年，即将出任国务卿之前在本刊撰文所言：“目前尚无法划定一条线，将太平洋和东亚所有自由国家纳入一个正式的共同安全区域。”

就亚洲领导人而言，许多人更倾向于与美国建立牢固的双边关系，而非与昔日的对手或历史上的竞争者加强联系。

一些人担心集体防御安排会将他们卷入华盛顿与莫斯科之间的大国冲突。另一些人则怀疑，任何此类机构都无法克服邻国之间冲突遗留问题和相互猜疑，也无法将地理上相距甚远且安全关切大相径庭的成员团结起来。唯一的例外似乎是东南亚条约组织，但事实证明它也印证了上述观点。该组织成立于 1954 年，成员包括澳大利亚、法国、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、泰国、英国和美国，是一个杂牌联盟。由于缺乏团结，它在 1977 年悄然解散。

但时过境迁。曾经阻碍亚洲多边结盟的条件正在让位于对集体防御的新呼吁。就在去年就职前不久，日本首相石破茂警告称，“亚洲没有像北约那样的集体自卫体系意味着战争有可能爆发。”事实上，这样的集体防御协定如今已触手可及。

有三大趋势支撑这一结论：以中国日益增长的实力为中心的新战略联盟、美国盟友之间安全合作的新趋同以及要求美国伙伴在维护和平方面发挥更大作用的新互惠性。

| 共同原因

中国在整个印太地区的实力高涨，加之解放军迅速增强的军事能力，促使该地区各国领导人采取新的防御策略，以应对他们所认为来自中国的日益增长的潜在摩擦。新的军事投入和活动也随之而来。

这种战略调整在东京体现得最为明显。

尽管中日两国经济相互依存度极高，但两国关系几十年来一直显得脆弱，历史积怨、贸易紧张局势以及领土争端使两国关系雪上加霜。

同时，中国船只进入日本称作尖阁诸岛/中国称钓鱼岛周边海域的次数愈发频繁，而且规模更大、装备更精良。今年 3 月，中国海警船进入该岛周边领海，并停留了近 100 个小时，这是近年来一系列事件中持续时间最长的一次，日本最高外交官称这些事件“明显在升级”。

东京正在通过放宽长期以来对其武装力量的政治和法律限制来做出回应。

早在 2013 年，日本首次公开发布的国家安全战略就警告称，中国在周边海域的活动“迅速扩大和加剧”。不久之后，日本政府重新解释了该国的和平宪法，允许其武装力量与盟军更紧密地合作。

近年来，日本开始了史无前例的军事扩张，承诺将军事开支增加一倍，达到国内生产总值的约 2%。东京还超越了以往对防御能力的关注，如今旨在获取和部署“反击能力”，包括数百枚远程“战斧”导弹。正如政治学家、日本问题专家迈克尔·格林在 2022 年本刊撰文所述，这些变化正在使东京成为“印太地区最重要的安全净输出国”。

菲律宾也正在经历类似的转变。

数十年来，菲律宾武装部队一直在该国南部群岛与叛乱分子作战。军事投资和行动都反映了这种国内重点。如今，叛乱活动已有所减弱，但外部问题却日益凸显：菲律宾与中国的海洋权益和主权纷争，主要是在南海。

马尼拉方面的看法也相应地变得更为明确。自罗德里戈·杜特尔特总统执政末期开始，并在继任者费迪南德·马科斯二世的领导下加速推进，菲律宾军方一直在进行雄心勃勃的现代化改造。

2024 年，政府通过了一项具有里程碑意义的国防战略，通过投资更多作战飞机、更强大的网络防御系统以及更多用于情报、监视和侦察的无人装备来确保国家周边的安全。毫无疑问，推动这一全面改革的动力在于更好地监视和应对中国。

在南边几千英里处的堪培拉，中国崛起曾被认为对澳大利亚的利益是温和且有益的。

然而在南海，澳大利亚武装部队也同中国战机和军舰经常“碰面”。解放军的活动范围也比以往任何时候都更靠近澳大利亚海岸。今年早些时候，中国海军舰艇环绕澳大利亚航行，并进行实弹演习。中国在巴布亚新几内亚、所罗门群岛和其他太平洋岛国扩大安全影响力之际，澳大利亚外交部长在 2024 年表示，澳大利亚如今在太平洋地区“处于永久性竞争状态”。

在此背景下，堪培拉也在自上而下地重新审视其国防重点。

就在 2016 年，澳大利亚政府的官方观点还称，外国军队对其领土直接威慑的可能性“微乎其微”。然而到了 2024 年，其更新后的国防战略警告称，鉴于当前印太地区的局势，“战略预警时间已不再有十年之久”。

澳大利亚国防军不再为世界各地的各种突发事件做准备，包括在中东的反恐行动，而是准备应对家门口的重大威胁。总理安东尼·阿尔巴内塞公布了创纪录的军费开支计划，包括在关键弹药储备方面进行重大投资，如远程火力、反舰导弹和防空导弹。

这些改革凸显出一种日益增强的信念，即该国优越的地理位置已不再足以抵御来自外部的威胁。公众也怀有这种担忧：据澳大利亚知名智库洛伊研究所称，认为中国会对本国构成威胁的澳大利亚人比例从 2012 年到 2022 年几乎翻了一番。如今这一比例已超过 70%。

| 四方安全对话

日本、菲律宾和澳大利亚不仅已将中国视为其首要且共同的挑战，而且愈发承认它们的命运与更广泛的地区紧密相连。

即便是在台湾这样曾经是该地区禁忌话题的问题上也是如此：日本前首相安倍晋三在 2021 年宣称，“台湾有事就是日本有事”。今年早些时候，菲律宾军方负责人警告称，“如果台湾发生什么情况，我们不可避免地会被卷入”。

认为中国崛起会对整个印太地区的国家造成巨大影响的观点，促使澳大利亚、日本、菲律宾以及其他地区大国之间的安全伙伴关系空前深化。

分析人士称，澳大利亚和日本之间的防务合作已呈现出“类似联盟的特征”。一项新的互惠准入协议允许两国军队在对方国家开展行动。2023 年 8 月，日本F-35战斗机首次访问澳大利亚北部，仅几天后，澳大利亚的 F-35 战斗机也首次部署到日本参加军事演习。

日本正在与菲律宾敲定一项类似的准入协议，菲律宾近年来已成为日本安全援助的最大接受国。今年 2 月，两国国防领导人宣布了一系列加强安全合作的措施。菲律宾国防部长的讲话明显是在影射中国，他称马尼拉和东京的“共同事业”是抵制“任何单方面重塑全球秩序的企图”。

这种新发现的共同目标激发了一系列相互重叠、相辅相成的举措——2024 年，美国国防部长劳埃德·奥斯汀将其称为“印太地区的新融合”——这些举措在很大程度上基于美国在该地区传统的双边关系重点。

拜登政府尤其致力于通过其设想的亚洲“网格状”关系来补充旧有的“中心辐射型”模式。澳大利亚、英国和美国组成的“奥库斯”伙伴关系帮助澳大利亚建造常规武装、核动力潜艇。作为印太四边机制的成员，澳大利亚、印度、日本和美国共同努力，为整个地区提供海上领域感知能力。美国官员还加强了与日本和韩国的三边安全合作。

在参与这些努力的众多伙伴中，堪培拉、马尼拉和东京常常作为共同因素脱颖而出。

2024 年，三国领导人在一次会议上表达了对中国“具有不确定性的行为”的“严重关切”，并宣布了一系列举措，包括基础设施投资和技术合作等。

同年晚些时候，澳大利亚、日本和美国的国防领导人又公布了另一系列合作活动，包括三方军事演习和先进的国防工业合作。或许最有前景的是一个将这四方——澳大利亚、日本、菲律宾和美国——都聚集在一起的新团体。这个团体非正式地被称为“小队”（以区别于“四方安全对话”），在南海定期举行海军、海上和空军演习。该团体还计划加强信息共享，并共同努力使菲律宾军队实现现代化。

| 良好的开端

印太地区新的融合态势代表着该地区安全架构的深刻发展。但更宜将其视为一种不完整的演变——一个重要的过渡时期，而非理想的最终状态。其不足之处相当显著。美国盟友之间不存在相互防御义务，只有与美国之间存在。没有一个中央总部来规划和开展多边行动。而且这些非正式的集团意味着政治和军事人员之间没有定期的规划协调。协调工作确实在进行，但只是间歇性的。因此，它很少得到必要的紧迫性、关注和资源。

集体防御协定将在现有机制不足之处发挥作用。达成这一目标无需像北约那样建立一个泛区域的安全组织，北约从最初的 12 个成员国发展到了如今的 30 多个。

相反，对于华盛顿而言，合乎逻辑的起点是与战略上最为一致且军事合作增长最快、最为稳固的三个伙伴达成协定，即澳大利亚、日本和菲律宾。

如有条件，日后还可有更多成员加入。

作为东亚地区先进且坚定的盟友，韩国显然是一个合适的选择，其贡献也会相当可观。但首尔方面需决定是否愿意将更多军事力量聚焦于中国，是否愿意与日本更紧密合作，以及是否愿意让本国军队和驻扎在半岛上的数万美军采取更广泛的地区性部署。

新西兰也可能是潜在的合作伙伴，尤其是它已与澳大利亚、加拿大、英国和美国一道成为“五眼联盟”情报共享组织的一员。不过，尽管新西兰近期在挑战中国方面表现出了更大的意愿，并且更倾向于与美国站在一起，但它可能还不准备加入正式的集体防御协定。

关键的美国伙伴，如印度和新加坡，一开始可能不会加入，但仍可作为观察员或以其他非成员身份参与某些活动，这在区域组织中是常见的做法。

根据美国现行政策，台湾不可能也不宜加入该协定，其他成员国也不会接受。至于美国的欧洲盟友，它们目前在政治和军事上都不具备加入成为正式成员的条件，但在未来情况发生变化时，这一选项可以考虑。只要欧洲大陆自身安全且和平，欧洲增加国防预算就能打造具备更强全球影响力的军队。

鉴于来自中国的挑战十分紧迫，美国不能坐等所有伙伴完全达成一致。目前已有核心团队，未来还有空间考虑吸纳更多成员。准备工作应立即展开。鉴于美国已有的联盟关系，首要任务是明确澳大利亚、日本和菲律宾之间的相互义务。

这需要高超的领导能力和紧张的谈判，但更强的威慑力和更高的安全性所带来的好处应能抵消更紧密结盟的风险。此外，对澳大利亚和日本而言，如今的防务伙伴关系与相互防务条约之间的实际差异相对较小，且这种差距还在日益缩小。

从操作层面来看，集体防御可以依托现有的合作项目，包括情报共享、海上领域意识、联合训练和演习以及指挥与控制等领域。

其中一个项目是位于横田空军基地的双边情报分析中心，这是美日为监视中国在东海的活动而开展的新合作。美日可以与澳大利亚和菲律宾共享该中心的情报，而澳菲则可以在该空军基地派驻人员，并提供其无人水面和空中平台的数据。同样，最近在马尼拉附近成立的美菲联合协调中心也可以吸纳澳大利亚和日本，为南海提供类似的功能。

美国在日本设有重要的军事基地，在菲律宾有驻军地点，并且定期向澳大利亚轮调美军。只要具备充分的法律依据——包括这三个亚洲盟国之间达成的相互准入协议——每一种安排都可以扩大，以纳入其他成员国的部队。事实上，已经有关于将日本部队纳入美国在澳大利亚行动的计划。

这四个成员国还可以共同投资建设军事设施。涉及不同组合伙伴的大型双边和三边军事演习可以将四国都包括在内。它们可以更便捷地预先部署武器，以确保在发生冲突时有足够的储备，从而进一步增强威慑力。

建立太平洋防御协定总部以及指挥和控制机制至关重要。日本可以作为潜在的选址之一。2024 年 7 月，美国宣布有意将其在日本的军事指挥机构升级，以便与日本方面共同规划和指挥更多在该地区的任务。

随着为支持这一努力而建立的新设施和通信链路，美日官员应确保能够纳入澳大利亚和菲律宾的军事指挥官和人员。总部的备选地点还可以考虑澳大利亚或位于夏威夷的美国印太司令部。

这四个国家应当设立一系列工作小组，就与更紧密的规划和运作相关的所有政策和法律问题进行谈判。来自国防和外交部门的军事和文职人员可以携手合作，制定有关治理和决策流程的建议，包括人员架构和协商机制，这些构成了日常联盟管理的核心。如此广泛的任务更凸显了尽早启动磋商的必要性。

| 一荣俱荣

除了深化彼此间的集体合作之外，美国的盟友还需要重新平衡与华盛顿的双边安全伙伴关系。就目前的形势而言，这些伙伴关系反映了另一个时代的不对称性，当时美国的军事主导地位似乎无可争议且永恒不变。

该地区的双边条约在范围上仅限于特定的局部地理区域，盟国军队的贡献也因设计而受到限制。从本质上讲，美国承诺提供保护，以换取在亚洲的军事准入和政治经济上的顺从，但并未要求盟友给予同等程度的保护。

只要美国军队在该地区保持主导地位，来自中国的挑战受到限制，且美国盟友的潜在贡献仅限于自身防卫，这一框架在战略和政治上都是可持续的。但如今这些条件都不复存在。

如今中国人民解放军对美国军队和美国本土构成了严重挑战。而且美国在亚洲的盟友如今已成为世界上最富有和最先进的国家之一，有能力在威慑和作战方面发挥重要作用。为了适应这一新的现实，美国的联盟关系需要建立在互惠而非不对称的基础之上。

美国国内政治也使得更大程度的互惠成为必要。尽管大多数美国人原则上支持军事联系，但越来越多的人希望看到美国盟友在实际行动中做出更多贡献。

美国总统唐纳德·特朗普尤其强调盟友需要支付其“公平份额”，对美国是否会保卫那些未达到一定军费开支水平的北约成员国表示怀疑。

美国盟友确实需要在国防上投入更多资金——但互惠不应仅限于更大的军事预算。美国的盟友也需承诺与美方承担更高程度的互助义务。

例如，华盛顿与东京的安全条约仅适用于"日本行政管辖下的领土"。这种不对等在每次重大双边峰会上都显露无遗——美国领导人反复承诺保卫日本，而日本领导人对其自卫队是否会在其他地区协助美军始终避而不谈。

美国的盟友应当承诺在地区危机中支持美国，并协助保卫美国本土。

这种新的互惠关系将进一步促进集体防御。更多的相互义务所带来的结果是，美国的盟友能够在危机和冲突中承担新的角色和任务，尤其是与它们近期在自身军队上的投入相结合。

这反过来又会开辟出目前尚不充分存在的新的合作途径：联盟成员可以共同制定军事计划，更有效地将国防开支用于专门化和互补性的能力，通过量身定制的军事演习和行动共同演练和改进。这些措施将大大增强美国联盟的集体力量和威慑力，远超当前非正式机制所能达到的程度。

更大的互惠也应意味着在军事战略家所称的“准入、驻军和飞越”方面有更清晰的规定，即美国军队在盟国领土及其周边地区开展行动的能力。鉴于涉及的地域辽阔，前沿部署的美军对于确保快速反应时间和在紧急情况下维持军事力量至关重要。

围绕美军准入的更多确定性将通过确保美国拥有在正确地点作战的合适部队和能力来加强西太平洋地区的威慑力。

更可靠的准入还将促使更多的基础设施投资和更先进能力的部署，这进一步提升了各种地点的潜在效用。虽然不应期望美国的盟友给美军开空白支票，但一个强大的太平洋防务协定将需要美军获得更灵活和可靠的准入。

| 四项核心

集体防御涉及主权和条约义务等重大政治问题，需要进行艰苦的谈判和高超的外交手段。如果特朗普政府继续推进惩罚性关税或其他措施，导致华盛顿与该地区的联盟关系紧张，那么这一任务将会更加艰巨。

但即便在紧张的外交关系背景下，防务和军事机构仍应尽最大努力为集体防御奠定基础。只要没有出现严重的断交情况，这四个伙伴国就应尽可能将安全合作与经济及外交分歧隔离开来。否则，风险实在太大。还应强调的是，建立更多互惠关系的需求已成为跨越华盛顿党派分歧的政治和战略要务。

迄今为止的证据表明，尽管面临政治和经济逆风，美国及其印太盟友仍在努力深化防务合作。这在很大程度上是因为来自中国的挑战日益加剧、该地区对美国军事存在的持续需求以及亚洲内部安全合作不断发展的趋势。

当然，特朗普政府可能过于分裂、分心或对抗性，以至于无法打好手中的牌。即便如此，许多基础工作仍可为未来政府奠定。鉴于未来任务繁多，协议可能要到下一届美国政府时期才能最终敲定。

对于堪培拉、马尼拉和东京的领导人来说，他们需要赢得各自国内民众的支持。除了有关威慑力和国家安全的战略论点之外，美国可以通过强调该协议对其盟友国内选民可能带来的好处来支持这些对话。这些好处可能包括技术共享、基础设施投资以及改善灾害应对能力。

在美国，怀疑论者可以放心，太平洋地区的防务协议不会给美国军队带来超出现有义务之外的责任，但会减少对美国本土和美国军队的威胁。

鉴于这种安排具有历史意义，华盛顿方面也应准备好应对印太地区其他国家的反应和关切。美国官员可以强调，太平洋防务协定只是其在该地区所采取措施的诸多组成部分之一。

在言辞和行动上，华盛顿都应继续致力于构建一个由相互重叠和互补的机构组成的网络，包括印太四边机制、东南亚国家联盟以及与日本和韩国的三边合作。该协定公开宣称的目标应是追求“自由开放的印太”，这一目标几乎得到了该地区所有国家的支持。

此外，该协定应继续专注于防务领域，而不应取代或承担其他重要机构的经济和外交职能。实际上，如果能辅以强有力的区域贸易议程、积极的外交努力以及有效的对外援助项目，该协定将会取得最大的成功。

中国方面的反应无疑会像以往一样且在预料之中。长期以来，中国一直谴责美国存在“冷战思维”和“集团政治”。中国人民解放军已警告称，美国当前拉拢其安全伙伴的做法是“将该地区国家绑在美国的战车上”。

为了予以反击并让潜在成员重新考虑加入新协定，中国必然做出相关反制措施。考虑到这一点，美国应当帮助其盟友为应对中国破坏亚洲集体防御安排的努力做好准备。

这一切都不会轻而易举。但华盛顿的盟友已经取得的巨大进步也并非易事，他们不仅承认来自中国的挑战，还采取前所未有的举措投资本国军队、与邻国建立联系，并加倍巩固与美国的同盟关系。

事实上，近年来，澳大利亚、日本和菲律宾在国防和安全事务上采取的行动，此前都被认为是不可能的。如今，条件已经具备，只要强有力的领导能够将亚洲的集体防御协议从曾经难以想象的构想转变为该地区未来和平与繁荣的决定性特征。

刊载：外交事务 | 美国外交关系协会

伊利·拉特纳（Ely Ratner），2021年至2025年在拜登政府担任负责印太安全事务的国防部助理部长

编译：24时观象台

(责任编辑：张蕾 TT0001)