美国总统唐纳德·特朗普日前以公平贸易为名向全球发动关税战，试图促使制造业回流美国。北京大学国家发展研究院教授卢锋表示，当前美国的政策选择是以牺牲效率换取制造业回流，但制造业在经济总量中的比例由行业经济属性和国家发展阶段决定，美方政策难以使制造业占比恢复到历史较高水平。

他指出，传统经济学模型追求成本最小化和效率最大化，美国决策团队中有人清楚全球分工下的比较优势理论常识。但从理论构建及其与现实的关系看，任何实证意义上的理论都基于某种假设和目标，因此不同国家或某个国家在不同发展阶段会选择不同的理论。例如19世纪英国人信奉斯密-李嘉图代表的古典经济学自由贸易理论，德国人则相信李斯特的国民经济学保护国内工业理论；美国早年奉行保护主义理论，战后主张自由贸易，现在又转向关税保护。

卢锋认为，制造业不仅关乎经济效率，也涉及国家安全。过去全球化理论强调供应链效率最优，而如今“安全”已成为核心关注变量，疫情进一步放大了这一趋势，欧美国家意识到过度依赖单一国家的供应链存在系统性风险。然而意愿和目标是一回事，实现目标受到各种客观条件和规律因素制约，能否实现是另一回事。

他进一步指出，特朗普政府高关税与拜登产业政策干预可能会对美国制造业产生局部性或边际性提振影响，但不可能让制造业大规模回流，使得美国重回历史上制造业全面称雄世界的格局。深层经济根源在于被转移的对象部门或产品工序技术和生产率水平较低，无法支持美国高工资、高要素价格。即便是征收平均20%的高额关税，也难以弥补美国人均收入与新兴经济体贸易伙伴几倍差距所派生的工资与生产率落差。

卢锋说，如果美国真的实现了制造业大规模回流，势必意味着生产率较低的经济活动占比显著提升，拖累美国经济整体生产率与国民生活水平，这时关税战首先会被美国选民普遍抛弃。在过去半个多世纪，不仅美国制造业增加值和就业占比等指标持续趋势性下降，其他主要发达经济体如德国、英国、日本等国也不同程度呈现类似变化趋势。类似于经济发展过程中农业部门占比的趋势性下降，制造业相对比例回落应主要是由发展与人均收入提升过程中要素禀赋结构变化等复杂因素决定的。

他认为，应对外部风险，中国当前的要务是办好自己的事，特别是要针对内需不足与消费偏弱突出矛盾补短板，着力推进我国经济再平衡，包括通过深化公共财政体制改革显著提升居民收入占比、提升跨区域城乡基本公共服务均等化水平、提高最困难人群养老金水平、加快农地制度与户籍制度改革等。

关于特朗普政府发起关税战的重要目的之一是促进美国制造业回流的问题，卢锋表示没有显著效果。数据显示，比较狭义的制造业增加值占GDP比例从二战后的25%以上逐步趋势性回落到新世纪初年的15%，到奥巴马时期降至12%，近年大约在11%上下。近年来美国制造业占比在低位降幅趋缓，没有出现显著的趋势性反弹。

当然也不是毫无效果。比如拜登政府推动的《清洁能源法案》通过政府产业政策扶持新能源企业，形成了一些项目，产生了一些影响；在芯片领域，美国施加压力推动一些企业投资，也能在边际上增加部分产能；此外，美国如果刻意在卫生医疗设备等领域推进在岸化，也不排除能在承担效率损失前提下产生某种效果。但是这些政策效果无法从根本上改变经济规律的趋势性作用。

对于特朗普采取的高关税政策能否促使大规模制造业回流的问题，卢锋表示不可能实现大规模回流，使美国重返历史上制造业竞争力一度超强的高光时刻。新任美国总统经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰认为，关税可减少进口、缓解逆差，并助推国内制造业可贸易部门，这也是特朗普团队倚重关税的主要考量。另外，特朗普团队认为关税能带来额外的财政收入，从而缓解财政赤字和债务压力。

高关税或许会对一些特定行业产生局部性影响，然而不可能让制造业占比返回历史高位。原因在于产品内分工推动美国等发达国家制造业持续外包转移，深层经济根源在于被转移的对象部门或产品工序技术和生产率水平较低，无法支持美国高工资、高要素价格。即便是征收平均20%的高额关税，也难以弥补美国人均收入与新兴经济体贸易伙伴几倍差距所派生的工资与生产率落差。

以新能源汽车制造为例，中国一个优秀工人月薪约1万元人民币，一般工人月薪约七八千元人民币，这在国内目前阶段对普通工人来说已经是不错的报酬，但在美国工人无法接受这个薪酬水平。特斯拉CEO埃隆·马斯克曾不止一次公开表示，中国工人吃苦耐劳，愿意从事较为艰苦的工作，而美国工人“不愿干活”。

从钢铝行业实际案例看，特朗普第一个任期内为重振本国钢铝业实施了25%的保护性关税。然而数据显示，2018年以来美国钢产量反而下降约9%，北美铝产量仅增长0.83%；同期铝贸易数据显示，美国对墨西哥顺差减少、对加拿大逆差上升。可见钢铝关税根本没有解决美国行业竞争力低下和逆差问题。

面对高人工成本、低生产效率的现实，特朗普积极推动制造业回流的原因在于，传统经济学模型始终指向成本最小化和效率最大化，而当前美国的政策选择实质是愿意承担效率损失，换取制造业回流。客观而言，制造业不仅关乎经济效率，也涉及国家安全。例如钢铁、铝等基础工业品直接关联军事与国防产业链，这方面考量具有现实合理性。过去全球化理论强调供应链效率最优，而如今“安全”已成为核心变量，疫情进一步放大了这一趋势，欧美国家意识到过度依赖单一国家的供应链存在系统性风险。问题在于，意愿和目标是一回事，实现目标受到各种客观条件和规律因素制约，能否实现是另一回事。美国目前政策问题在于过于极端化，过于泛安全化，过于强调美国自身私利，这样最后会产生反噬效果。

对于中美关系未来走向，卢锋表示双方处于比拼决心和毅力阶段，中国已充分显示坚定反制原则和立场。尽管潜在方向不排除进一步升级冲突可能，但从两国根本利益考量，还是应创造平等对话条件，通过谈判协商避免更大冲突。回顾2018年的贸易战，最终双方还是回到了谈判桌上，经过艰难曲折谈判在2020年初达成第一阶段协议。历史经验有借鉴意义。

应对关税不利影响，除必要反制外，中国应化解经济增长现实矛盾，夯实可持续发展基础，通过转危为机赢得主动。特别是要针对内需不足与消费偏弱突出矛盾补短板，着力推进我国经济再平衡。去年以来，决策层推出一系列货币金融刺激措施以及侧重化解风险的财政政策，已经对推进再平衡产生了初步积极效果。后续还可以考虑改善收入分配机制，通过深化公共财政体制改革显著提升居民收入占比，提升跨区域城乡基本公共服务均等化水平。短期或可优先考虑适度加大运用中央财政事权，提高最困难人群养老金水平，分担或免去这部分居民医保缴费。

无需追加财政投入的体制改革举措，对应对目前挑战也具有实质性意义，包括农地制度、户籍制度改革，有效加强提升法制水平等，这些措施都有助于应对需求与信心不足问题。长期以来我国公共部门资源较大比例投向供给端，考虑到现实发展阶段与内外环境变化，需调整配置结构，适度增加支持民生比例，特别是逐步提升低收入人群保障水平，从而显著提升居民现实和预期收入水平，并釜底抽薪地解决消费偏弱及其派生的结构性经济问题。

针对美国对世界各国普遍发动关税战的特殊形势，中国可以考虑积极开展对发展中国家、金砖成员国、特别是非美西方发达经济体的双边与多边经济外交工作，利用多边场合主动发声伸张正义，并与国际社会联手抵制美方关税战和逆全球化政策冲动。同时要积极与国际社会沟通合作，探讨在美国心猿意马甚至干脆退群的背景下创新多边经济金融治理的途径和方法，制衡美方单边举措及其负面影响。

目前欧盟出于自身利益有意与中国深化合作抵制美国关税霸凌政策，这是一个有利和重要的现实机遇，中方应积极推动。中欧贸易现有格局是诸多客观因素造成的，中国并未追求贸易顺差，因而要马上解决相关问题也不容易，不过双方仍应努力谋划综合应对措施。中方逐步通过提高居民收入、完善社会保障、提升消费能力政策举措，有助于推动国内经济再平衡，同时适度降低对外需依赖。

当前形势下，中国企业“走出去”面临的政策环境日趋复杂。从我国对占全球经济86%的七个国家和经济体而言，美欧顺差占比从“十三五”时期的大约九成，减少到“十四五”前四年的年均76%，这说明我国对美欧的依赖度显著减少，但美欧市场仍是我国顺差实现的基本对象。特朗普关税大棒之下，传统转口贸易空间会显著收窄。过去我国部分企业通过东南亚、墨西哥等国家制造，然后再出口到美国，今后这条路空间会大大收缩。特朗普政府此次对所有国家加征关税，主要是基于双重考量，一是认为现有贸易体系使美国普遍处于不利地位；二是防范中国通过第三国进行产能转移和转口贸易。美国将加强对转口贸易的监管，特别是对墨西哥等关键中转国，可能会要求提高原产地比例标准、强化价值增值核算标准等。

在对外投资的问题上，特朗普团队成员提到欢迎外国企业包括中国企业到美国投资。虽然中美与中日经贸关系存在实质性差异，有关中企对美投资的积极影响不应估计过高，但仍是一步可以考虑的棋。(责任编辑：张小花 TT1000)