当“安全战略”不再是战略：解析特朗普的“美国优先”指南。12 月 4 日，随着特朗普第二任期《国家安全战略》（NSS）的正式公布，美国的外交战略风向标发生了明显的偏转。

这份仅 33 页的文件打破了以往冗长的官僚叙事，以一种近乎直白的现实主义语调，使特朗普的“美国优先”政策意涵更加清晰——特别是其高调宣称的“门罗主义特朗普推论”。 这一对冷战后美国外交共识的颠覆性重构在政策界与全球盟友间激起的剧烈震荡仍在发酵。

然而，受各界瞩目、对美国乃至世界格局影响如此之大的国家安全战略报告，其历史才不过短短的 38 年。

“国家安全战略”的制度化起源

1947 年，国会通过了《国家安全法》。美国依据此法设立了国家安全委员会（NSC）、中央情报局（CIA）以及国防部（DoD）等部门，但尚未要求美国总统需要向国会和公众提交成文的“国家安全战略”。

在冷战的大部分时间里，美国并没有一份公开的、法定的外交大战略纲领性文件。当时的战略往往隐藏在绝密的国家安全委员会备忘录中，或者散见于总统的零星演说和公告里。

1950 年，著名的 NSC-68 号文件就是应杜鲁门重新评估国家战略的要求，由时任国务院政策规划主任保罗·尼采起草的一份 66 页绝密报告。

它彻底改变了乔治·凯南早期的有限遏制理论，主张美国必须进行大规模军事扩张，将冷战视为针对共产主义的全球性零和博弈。

1983 年，里根制定了第 75 号国家安全决策指令（NSDD-75），这同样是一份机密的文件，事实上充当了旨在击垮苏联的国家安全战略。

该指令明确提出要利用苏联体制的内部弱点，通过经济战、军备竞赛和支持反共力量来对苏联施压，旨在改变苏联的行为甚至导致其体系崩溃。这与之前寻求“缓和”的战略截然不同。

诚然，很多人辩护称，在冷战的特定历史时期，国家安全战略的非制度化是与苏竞争的必要。目的在于以一种不透明、秘密战的形式寻求敌人弱点以求最终击溃。

然而，这种模糊性也为美国自己带来了极大成本。最直接的体现就是高昂的国防开支与混乱的美军指挥系统，最终导致美军行动与外交目标相互脱节。

拥有“钱袋子权”的国会众议院发现，五角大楼每年索要巨额预算，却无法提供一个清晰的顶层战略来说明这些钱将如何服务于国家目标。

同时，行政部门呈现出国务院负责外交、国防部负责备战的现象，两者往往会脱节。

促使改变发生的更直接原因是，1983 年美军入侵格林纳达时，各军种互不通气。陆军士兵甚至因通讯不畅需使用投币电话联系指挥部，暴露了美军山头林立的顽疾。

于是，1986 年，《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》通过，旨在加强文职监督，明确军事指挥链，并通过提升参谋长联席会议主席作为总统主要军事顾问的角色，促进军种间的更大整合以及国防部长，同时将主席从作战指挥链中移除。

▲ 前共和党总统候选人巴里·戈德华特（Barry Goldwater）和前法案协商委员会主席威廉·尼科尔斯（William Nichols）