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    国际军控体系仅剩的一根支柱,摇摇欲坠

    2022-09-11 09:56:19 来源:瞭望智库

    8月初,俄罗斯通过外交渠道通知美国,决定暂时退出《新削减战略武器条约》的设施核查机制,将所涉俄方设施从条约规定的核查活动中撤出。

    鉴于设施核查机制是落实《新削减战略武器条约》的重要一环,而该条约作为俄美之间唯一的双边军控条约,同时又是当前国际军控体系仅剩的唯一一根支柱,因此,俄方的决定不可避免会产生重大影响。

    那么,俄方出于何种考虑做出这一决定?

    美方一系列动作的背后又包含着哪些企图?

    俄美之间的互动又将对《新削减战略武器条约》的未来产生何种影响?

    文| 崔荣伟上海社会科学院国际问题研究所

    编辑| 蒲海燕 瞭望智库

    本文为瞭望智库原创文章,如需转载请在文前注明来源瞭望智库(zhczyj)及作者信息,否则将严格追究法律责任

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    俄方决定的背后,不仅仅有来自对方的阻挠

    通观俄方声明,其做出暂时退出的决定是因为遇到了来自美国方面一系列消极对待乃至刻意阻挠。

    这其中有疫情防控方面的担忧,如美方能否确保在其境内进行核查的俄方人员的健康安全。有美方反俄单边限制措施造成的核查不便,如俄方核查人员无法进入美国境内。也有因为第三国收紧签证制度而造成俄方人员很难前往美国——在俄方看来,这也是美国对俄采取限制性措施带来的间接后果。

    总的来看,俄方认为《新削减战略武器条约》的实施受到新冠肺炎疫情干扰和美国单边反俄措施的制约。面对美方尽快重启核查活动的要求,俄方认为这不符合双边关系对等和平等的原则,因而决定暂时退出。

    这些公开说辞有其合理性,但恐怕还不是最主要的原因。就现实情况看,笔者认为尽可能发挥《新削减战略武器条约》的杠杆作用,以此来表达利益诉求并获得有利的政治结果,才是理解俄方行为的关键。

    第一,俄方视核军控谈判为获取国家安全保证的重要手段。

    早在2月7日地缘冲突爆发前,俄高官就已声称“紧急的安全保证会谈优先于战略武器控制会谈”,“是否恢复(战略武器控制)会谈在很大程度上取决于莫斯科提出的安全保证问题能否得到解决。”可以看出,在俄方的政治日程上,获得来自美国、北约的国际法律保证具有优先级地位。

    2020年6月24日,俄罗斯莫斯科举行的阅兵式。图|人民视觉

    2020年6月24日,俄罗斯莫斯科举行的阅兵式。图|人民视觉

    而所谓对俄罗斯安全的国际法律保证,实际上是一揽子建议,不仅包括北约承诺停止东扩、乌克兰不加入北约,还包括不得在中亚地区建立军事基地、停止在俄邻国部署导弹等。同时俄方还坚持安全不可分割,反对美国和北约分开对待俄提出的一揽子建议,并且寻求就上述一揽子建议的法律保证。

    这种法律保证,用俄副外长里亚布科夫的话讲就是“我们需要铁打的、防水的、防弹的、具有法律约束力的保证。不是用‘应该、必须’等字眼作出的口头保证,不是防护,全部内容都应该写进去,‘永远不得成为北约成员’,此事攸关俄罗斯的国家安全。”

    在遭到美国强力拒绝之后,俄联邦安全会议副主席、《新削减战略武器条约》的签署者梅德韦杰夫于2月26日对外宣称,俄可能彻底改变与对俄实施制裁的国家的关系。“原则上讲,(俄罗斯)可以放弃由我与(美国前总统)奥巴马签署并由(俄总统)普京与美国现总统续签的《新削减战略武器条约》在内的所有东西。”可以看出,战略武器控制问题是被置于国家安全的大背景中考虑的,条约能否顺利推进与其能否促进俄罗斯国家安全勾连在一起。

    第二,以暂时退出设施核查机制为抓手,对美方施压,尽量阻止双边关系进一步恶化。

    截至2022年4月,美国伙同北约国家对俄施加的制裁已达8000多项。其制裁领域可谓全方位无死角、其制裁内容五花八门、其制裁手段无所不用其极。《新削减战略武器条约》的实施不可避免受到了波及。4月30日,俄方宣布两国间的战略稳定对话正式“冻结”,这既是俄美就安全保证问题谈判失败的结果,也是俄对西方国家制裁的反应。

    更为离谱的是,美国国会正在酝酿一项将宣布俄罗斯为“支持恐怖主义国家”的立法倡议。据《华盛顿邮报》报道,这是1979年以来,只有伊朗、朝鲜、古巴和叙利亚等极少数国家才能得到的“待遇”。面对美方对双边关系“无底线”式的破坏,俄方警告美国切莫走上导致两国关系断交的不归路。可以说,美俄之间制裁与反制裁斗争的不断深入,使得俄美关系陷入了“没有最坏、只有更坏”的境地。

    作为世界上唯二的两个核武器超级大国,战略武器控制议题是美国无法回避同时也不可能回避的领域。不仅如此,俄方在这个议题上也有充足的博弈筹码。从这个议题切入,将有效迫使美方正视双边关系中存在的问题,做出有意义的回应。

    换言之,针对《新削减战略武器条约》实施过程中存在的问题进行博弈,俄美双方存在可以理解的共同语言。哪怕美方释放出微弱的积极信号,俄方也能借此推动与美方的积极互动。这从俄方声明的后半部分可以看出些许端倪。

    “俄方此项措施是临时性的,俄方致力于遵守《新削减战略武器条约》的有关规定,并视该条约为‘维护国际安全与稳定的最重要工具’。在解决恢复《新削减战略武器条约》所规定核查活动涉及的问题之后,俄方将立即取消此项措施,并重新开始全面执行相关核查活动”。俄方展示的战略灵活性跃然纸上。

    2

    美国缘何意兴阑珊?

    美国为首的西方国家对俄罗斯进行了不遗余力的制裁,为此,甚至不惜伤及作为国际军控体系唯一支柱的《新削减战略武器条约》。

    面对俄声明暂时退出设施核查机制的举动,美方很快做出呼应,要求重启核查机制。不过,迄今为止,美方却并没有出台具体的改进措施。在推动设施核查与出台改进措施之间,美方存在明显的“温差”。这种言行之间的脱节除了证明美方有意继续保持对俄施压之外,还与条约没能实现美国一直存有的两个预期有关:

    第一,将俄罗斯众多新武器纳入《新削减战略武器条约》的企图未达预期。

    在普京任内,俄方在导弹打击力量方面取得了惊人的进步:拥有了“萨尔马特”新型洲际导弹、“先锋”高超音速弹头、“匕首”高超音速空地导弹、“锆石”高超音速导弹,研发“海燕”核动力巡航导弹和“波塞冬”核动力无人潜航器,等等。

    早在特朗普时期,美方就打算与俄商讨,试图将包括“萨尔马特”洲际弹道导弹、Kh-101空基核动力巡航导弹、“Status-6”水下无人器和“先锋”远程高超音速导弹等在内的众多俄式新武器纳入到武器削减议程内。

    俄方除了在2020年12月主动表示愿将“先锋”高超音速导弹纳入到《新削减战略武器条约》的覆盖范围之内外,在其他新武器问题上再无任何让步。

    今年,俄罗斯不断展示“萨尔马特”导弹的毁灭性打击力量、Kh-101空射导弹在战场上展现出巨大震慑力,已经成为美方挥之不去的阴影。所以,面对俄方发出的暂时退出声明,美方只是要求重启核查,明显摆出一副兴趣索然的姿态。

    第二,没能实现促俄与美一道对中国施压。

    拜登政府与前任特朗普政府在核武器控制问题上的一个共同立场就是力压中国加入,但在中国政府坚决斗争、俄罗斯坚持同时也将英法纳入新机制的情况下,迫不得已放弃了这一立场。这意味着,至少在2026年2月5日(即《新削减战略武器条约》失效日)之前,美国将无法再在谈判问题上做文章。

    在本质上,这意味着美国图谋的破产,对习惯了长臂管辖、喜好干涉别国内部事务的美国来讲,无疑是一种煎熬。

    3

    国际军控唯一支柱,前途堪忧

    对于俄方发出的暂时退出声明,联合国、美国方面都做出了回应。联合国发言人督促美俄继续履行承诺,推进武器削减,以维护国际和平与稳定。而作为当事国之一的美国仅仅以要求俄方重启核查作回应,并没有进一步的跟进措施。

    可以说,《新削减战略武器条约》正处于短暂的瘫痪期,国际军控体系的唯一一根支柱正呈现出摇摇欲坠的态势。在当前局部战争持续进行、全球经济复苏乏力、美联储奉行货币紧缩政策加剧众多中小国家破产风险的大背景下,这无论如何都不是一个积极信号。

    俄罗斯做出的暂时退出决定将如何收场呢?

    俄在《开放天空条约》问题上的举动可以提供参照。正是因为西方一众国家对于俄方合理关切的有意漠视或抵制,最终导致2021年12月18日俄罗斯正式退出《开放天空条约》。从近期俄不断与各种国际组织或机制“脱钩”的记录看,依照俄方表现出的脾性,正式退出《新削减战略武器条约》并不是不可想象之事。

    美国对此又将如何做出进一步回应呢?其一,围绕俄乌冲突进行的制裁与反制裁愈演愈烈,俄美关系已经走到了几乎要撕破脸皮的地步,距离断交只有一步之遥。双方精英之间、双方社会之间都存在着难以弥合的敌对情绪,这决定了美方不大可能做出太多的妥协让步,其表现出的意兴阑珊之态也就在情理之中。

    其二,从美国的关注重心看,在意识到自身的短板后,美已经从两方面采取了应对措施:

    一是加速推进核武现代化,重点发展核武器运载工具,主要表现就是高超音速武器的开发应用。美国在高超音速武器领域正在迎头赶上。雷神、洛克希德-马丁等美国公司推出的海基、空基或陆基版本的高超音速武器试射工作正在紧锣密鼓地展开。

    二是置《不扩散核武器条约》于不顾,故意扩散核技术,为自身的私利服务。主要表现就是与英国、澳大利亚一道签署共享核推进信息协议。因此,即便能够很快化解此次俄方暂时退出的危机,后续随着美国在高超音速武器领域的不断发力、核技术的故意扩散,美俄两国围绕战略武器的削减工作势必充满了各种争斗与不和。

    2022年6月12日,斯德哥尔摩国际和平研究所研究人员认为,“很快,我们将达到一个转折点,自冷战结束以来全世界核武器数量将首次开始增长。”“核竞赛升级的风险正处于后冷战时期的最高点”。面对这一振聋发聩之语,维系《新削减战略武器条约》的关键当事者,不知有何感想?

    相关当事人理应放下成见,切实承担起本国的责任,为本国、为世界、为全人类博得一个更好的未来而行动。

    (责任编辑傅鑫)
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